盡管已在公眾場合多次講述貴州畢節5名流浪兒童慘死垃圾箱的悲劇，上海政法學院刑事司法學院院長姚建龍教授提高聲調，又一次將發人深省的問題拋給100多位與會人員：
“《中華人民共和國未成年人保護法》第六條明確規定，保護未成年人，是國家機關、武裝力量、政黨、社會團體、企業事業組織、城鄉基層群眾性自治組織、未成年人的監護人和其他成年公民的共同責任。但為什么這么多的保護機構和主體仍不能制止悲劇發生？”
這是5月5日在山東武城召開的全國未成年人保護多部門聯動機制與網絡平臺建設研討會的現場一幕。
會場上，來自學術界與實務界的各種聲音有所不同，但不乏交織，最終指向問題的實質：整合未成年人保護力量究竟難在哪兒？如何走出部門聯動的困境？如何更有效地維護未成年人合法權益？
“責任稀釋”現象
經2016年下半年開始的大量調研，魯東大學教育科學學院講師滕洪昌將目前未成年人保護的模式總結為三類：以群團組織牽頭、充分吸收各種社會力量參與的共青團模式；黨委牽頭、檢察機關主導的模式；政府牽頭、民政部門主導的模式。
然而，調研結果顯示，這三類保護平臺相互之間很少發生聯系，極易造成對未成年人保護不周或重復保護救助的尷尬局面。
團中央權益部維權工作處處長冉云梅發現，目前，及時了解未成年人權益狀況是最基礎的，也是難度較大的，重要原因是日常監測不到位，包括信息共享不到位和監測隊伍零散。
關于信息共享匱乏的一個細節是，國務院婦女兒童工作委員會辦公室副主任宋文珍舉例，時至今日，兒童數據的統計各個部門仍存在差異，衛生部門、公安部門、統計局的統計都不一致。
“多部門聯動過程中相互銜接是有問題的，調動力量和配合工作中，部門協調是非常有難度的?！比皆泼诽寡?。
來自云南省人民檢察院的未成年人司法保護實踐一定程度上印證了上述問題。該院未成年人刑事檢察處副處長陳怡璇介紹，作為邊疆民族山區，云南各地未成年人司法保護和犯罪預防工作基礎不一樣，差異性較大，理念和機制發展不平衡，具體案例中需要提供司法保護的未成年人大多是非本地戶籍或外國籍，甚至國籍不明的未成年人。在這種條件下，部門聯動和社會支持體系的建設對未成年人司法保護的影響尤其明顯。
“據我們統計，云南外來的未成年人群體犯罪比例一直在60%左右，這部分孩子的少捕慎訴等幫教方面的工作其實是很難落實的?！?/p>
陳怡璇將影響未成年人司法保護部門聯動的因素歸納為三點：是不是建立專業的未成年人司法保護機構？有沒有明確、有力、有效的協調組織部門？有沒有對社會組織提供足夠的支持和保障？
“不論是政法、綜治、民政、共青團、關工委，很多部門都承擔了大量的協調組織工作，但實踐中我們感覺到各個部門的資源整合、工作合力以及信息共享的程度一直比較低，檢察機關在尋求組織指導各方面確實存在難度?！标愨榻B。
陳怡璇同時舉例，許多案件中，購買服務投入不夠或沒有投入到應當投入的方面，這就會導致一些案件中檢察機關用起訴方式盡快終結訴訟等不規范的情況。
姚建龍用“責任稀釋”概括上述未成年人保護的困境。在他看來，實現未成年人保護的全覆蓋顯然需要有核心和牽頭部門，“法律規定不明確的時候，這些單位的行動是一種擔當”。
宋文珍同樣強調，未成年人保護需要政府主導和相關部門共同參與的工作機制，她引用國內外經驗說明牽頭部門存在的必要性。
“但并不意味著這個牽頭部門能包攬所有問題，比如美國有兒童福利局，但涉及兒童教育問題還是要找教育部門；涉及兒童健康問題還是要找衛生保健部門?！彼挝恼浣榻B，多部門參與過程中如何保證既要分工明確，又要合作銜接，這同樣值得深入探討。
打拐經驗與武城模式
盡管現狀不盡如人意，從中央至地方，未成年人保護的部門聯動機制確有成功經驗可循。
長期奮戰在打拐一線的公安部刑事偵查局副局長陳士渠介紹，關于打拐反拐工作，公安部從2007年起長期堅持多部門聯動。
譬如，2009年建立了國務院反拐部際聯席會議制度，一共33個部門和單位作為成員，目前已出臺兩部國家反拐行動計劃，對拐賣犯罪開展綜合治理。
在立法方面，最高檢、最高法、公安部和司法部2010年出臺了《關于依法懲治拐賣婦女兒童犯罪的意見》。2016年年底，最高法出臺了《關于審理拐賣婦女兒童犯罪案件具體應用法律若干問題的解釋》，針對打擊工作中遇到的新問題采取措施，擴大了偷盜嬰幼兒的概念，加大了打擊力度。
在具體打擊工作方面，公安部建立了全國打拐的DNA信息庫，這是全世界唯一一個專門用于打拐、查找被拐賣兒童的信息庫。
陳士渠介紹，這一信息庫雖然建在公安機關，但離不開各部門的支持，在采集血樣過程中都會聯系當地民政部門、婦聯、教育、衛生等部門，從戶籍管理、學籍管理、收養登記、計劃生育信息、衛生防疫信息等信息入手，至今已比中找回了4600多名被拐多年的孩子。
“經過10多年的努力，拐賣犯罪總體上呈低發態勢，之前是高發態勢，這和各部門聯動機制的完善是分不開的?！标愂壳瑫r坦言，多部門聯動最關鍵的一點要有牽頭組織部門，打拐反拐工作效果好的重要原因是責任在公安部，召集人是國務委員兼公安部部長郭聲琨。否則牽頭單位不一，容易打“亂仗”，繼而影響工作效果。
無獨有偶。
2015年至今，山東省武城縣人民檢察院逐漸探索出以檢察機關作為牽頭部門的未成年人保護部門聯動嶄新模式。
該院以“互聯網+”、大數據理念為導向，在全國首創未成年人保護檢察監督信息平臺和未檢云數據平臺。該平臺的最大優勢，是充分運用信息化技術和管理手段，將大量分散的涉檢未成年人信息進行有效整合，集中到未檢部門，賦予該院未檢科以一統多的職能，實現刑事、民事、行政、預防、救助等未檢業務一體化高效運作。
與此同時，該院還建立了一支植根于群眾、分布于各行各業的信息員隊伍，直接向平臺提供信息、反映基層問題。由于平臺科學設置架構，信息員錄入的問題會自動流轉到相應的行政執法部門。
目前，全縣教育、文化、司法等30個相關行政部門均已被納入平臺，每個部門有專人負責。檢察機關在平臺上具有最高權限，對各部門問題處理進行全程動態監督。平臺設有預警功能，7天內不處理的，平臺將預警提示；超過15天不處理的，檢察機關及時提醒并督促辦理，造成嚴重后果的，依法發出檢察建議，追究相關部門、人員責任；涉及違規違紀的，通過平臺移交紀檢監察部門處理。
此外，該院高度關注農村留守、流動、貧困兒童，將留守兒童、惠生政策及資金發放等1.2萬余條信息錄入平臺，便于檢察機關實施監督保護，有針對性開展預防救助等活動。
據統計，平臺自運行以來，已監督行政部門處理侵害未成年人權益問題1270余個，辦理各類侵害未成年人權益案件41件，救助320余人。
“武城模式拓展了檢察監督的新路徑，過去的偵查監督、審判監督、執行監督的傳統訴訟監督的格局被打破，強化了檢察機關的公益訴訟，對行政部門的不作為、亂作為進行監督，由訴訟拓展到非訴訟，由司法拓展到行政?！敝袊ù髮W法學院教授陳衛東評價。
破解之道，關鍵在“聯”
“部門聯動關鍵在‘聯’?！标愨Y合多年未成年人保護實務工作，深有感觸。而如何聯，怎樣聯，來自國外的經驗或許有值得借鑒之處。
聯合國兒童基金會駐中國辦事處兒童保護官員蘇文穎曾實地走訪荷蘭和瑞典，當地對于兒童保護的做法令她印象深刻。
蘇文穎介紹，荷蘭在社區設立了兒童虐待和家暴舉報中心，該中心對大量來自社會及醫療衛生機構的關于兒童受到侵害的舉報進行篩選。這其中絕大部分需要對家庭提供更多支持和服務，有進一步調查必要的極少部分舉報被轉移到兒童保護局。兒童保護局是設在司法部下面的機構，主要是受理兒童被侵害案件的舉報，也會開展相應調查，將符合相關法律規定的案件提交給法院。
在蘇文穎看來比較有借鑒意義的是監護監督令的做法。
“不同于剝奪監護權，荷蘭允許這樣一種制度緩沖，對家庭監護人侵害兒童權益的行為，短期內無法快速糾正，但是同時認為具有糾正可能的，兒童保護局會向法院提交申請判處監護監督令，家長和孩子仍然共同生活，但會有法院指定的監護監督人對家庭的監護情況進行密切監督，同時把監護情況及時反映給有關部門，一般12個月是最長期限，12個月之后來判斷家庭監護權是應該完全恢復，還是要有代替家庭或完全剝奪監護權?！碧K文穎介紹。
瑞典有警察部門主辦的兒童中心，這是政府針對在刑事案件中受侵害的兒童所設立的多功能協調機構。
蘇文穎曾參觀的一處兒童中心大概有50名警察，十幾名社工，同時有幾名醫護人員、心理學家，還有相當于未檢檢察官的辦公室。由此實現了一站式的詢問、司法鑒定、法律援助、司法救助以及后續的偵查、起訴等程序，最大限度減少了對未成年受害人的二次傷害。
具體到未成年人保護聯動機制的未來發展方向，冉云梅建議，既要整合政府各部門的力量，也要社會組織和專業人才隊伍的力量，同時還要整合業務工作機制的資源力量。
陳怡璇則建議，實現未成年人司法保護機構和人員的專門化，由此可以更加有效地聯動和整合各部門在理念和制度方面能夠實現協同一致，特別是社區矯正、心理幫扶、監護監督、親情教育等方面必須由專業的力量來完成。
此外，她建議，應當由專門機構承擔多部門協調配合的組織職能；同時加大對社會支持體系的投入和保障力度，擴大社會力量的參與。
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